Digitaltaugliche Gesetzgebung: Vom guten Text zum funktionierenden Vollzug
Der Nachmittag des ersten Tages der LMUDigiTax-Konferenz 2026 stand unter der Überschrift „Update: Digitaltaugliche Gesetzgebung“. Dieses „Update“ war bewusst gewählt. Denn die Frage, wie Gesetze digitaltauglich gestaltet werden müssen, begleitet die Diskussion um die Digitalisierung des Steuerrechts nicht erst seit gestern. Neu war jedoch die Erweiterung des Blickfeldes. Es ging nicht mehr nur darum, ob Gesetze einfacher, klarer oder maschinenlesbarer formuliert werden sollten. Im Mittelpunkt stand vielmehr die Frage, wie sich der Gesetzgebungsprozess selbst verändern muss, damit am Ende Recht entsteht, das digital vollzogen, geprüft, evaluiert und weiterentwickelt werden kann.
Die Vorträge von Dr. Julia Fitzner, Dr. Tilo Wend und Prof. Dr. Matthias Grabmair mit seinem Team näherten sich diesem Thema aus unterschiedlichen Richtungen. Gemeinsam machten sie deutlich, dass digitaltaugliche Gesetzgebung kein Zusatzmodul am Ende eines Gesetzgebungsvorhabens ist. Sie beginnt bereits vor dem ersten Normtextentwurf, erfordert andere Arbeitsweisen in der Ministerialverwaltung und neue Werkzeuge. Zudem muss man Vollzug, Betroffene und technische Umsetzung viel früher mitdenken.
Gute Gesetzgebung beginnt vor dem Paragraphen
Den Themenblock eröffnete Dr. Julia Fitzner mit einer Bestandsaufnahme zur digitalen Gesetzgebung und den aktuellen Initiativen der Bundesregierung. Zentral war dabei zunächst die begriffliche Präzisierung.
Digitalisierung bedeutet nämlich nicht, analoge Abläufe lediglich in digitale Formate zu übertragen. Entscheidend ist die digitale Transformation. Sie verändert Prozesse, Rollen, Erwartungshaltungen und die Art und Weise, wie Ergebnisse entstehen. Genau dieser umfassendere Blick ist für die Gesetzgebung von besonderer Bedeutung.
Gesetze stehen unter erheblichem Optimierungsdruck. Zwar sollen sie gesellschaftliche Probleme lösen, in der Praxis werden sie jedoch häufig selbst als Belastung empfunden. Dies wurde im Zusammenhang mit dem OECD Economic Report 2025 sehr anschaulich dargestellt: Regulierung verursacht nicht nur unmittelbare Umsetzungskosten, sondern auch Wettbewerbsnachteile, Investitionshemmnisse und Vertrauensverlust. Daraus folgt jedoch nicht der Ruf nach weniger Recht um jeden Preis, sondern nach besserem Recht. Gesetze müssen wirksam, verhältnismäßig, adressatenorientiert und vollzugstauglich sein.
Gesetze, Verordnungen und Regelungen, die nicht gemacht werden müssen, werden wir nicht machen.
Dieser Satz aus dem Koalitionsvertrag stand sinnbildlich für eine Entwicklung, die Dr. Fitzner einordnete. Gute Gesetzgebung wird inzwischen ganzheitlicher gedacht. Die Modernisierungsagenda Bund greift Digitaltauglichkeit, Law-as-Code, Wirkungsanalyse und eine digital integrierte Rechtsetzung ausdrücklich auf. Besonders wichtig ist dabei die neue Frühphase. Bevor konkrete Paragraphen formuliert werden sollen Ziele, Wirkungen, Alternativen, Vollzugsfragen und die Perspektive der Betroffenen systematischer geklärt werden.
Das ist mehr als eine methodische Feinheit. Wer Gesetze erst mit dem fertigen Normtext auf Digitaltauglichkeit prüft, kommt zu spät. Dann sind zentrale Entscheidungen bereits gefallen. Die neue Frühphase kann deshalb zu einem Basiselement digitaler Transformation werden – sofern sie nicht als weiterer Check verstanden wird. Gerade die Vielzahl bestehender Arbeitshilfen, Prüfpflichten und Leitfäden zeigt, dass der Gesetzgebungsprozess nicht unter zu wenigen Anforderungen leidet, sondern unter deren fehlender Integration. Aus 52 verstreuten Arbeitshilfen wird noch keine gute Gesetzgebung. Entscheidend wird sein, diese Anforderungen so zusammenzuführen, dass Juristinnen und Juristen tatsächlich Orientierung gewinnen.
Ebenso wichtig ist der Blick auf die Menschen. Neue Prozesse können nur funktionieren, wenn diejenigen, die sie anwenden müssen, dazu befähigt werden. Das Zentrum für Legistik kann hierbei eine wichtige Rolle spielen, da es methodische Unterstützung, Schulungen und neue Arbeitsweisen bündelt. Gleichzeitig müssen Betroffene, Unternehmen sowie Vollzugsexpertinnen und -experten früher einbezogen werden. Im internationalen Vergleich liegt Deutschland bei der Beteiligung der breiten Öffentlichkeit weiterhin nicht dort, wo es stehen sollte. Genau hier entscheidet sich, ob die Gesetzgebung ihre spätere Realität überhaupt kennt.
Law-as-Code am Beispiel Lohnsteuer-PAP
Wie konkret Law-as-Code bereits heute werden kann, machte Dr. Tilo Wend anschließend deutlich. Er nahm dabei den Lohnsteuer-PAP, also den Programmablaufplan für die maschinelle Berechnung der Lohnsteuer, als Beispiel. Dieser Bereich eignet sich besonders gut, da die Bundesfinanzverwaltung gemäß § 39b Abs. 6 EStG verpflichtet ist, solche Programmablaufpläne zu veröffentlichen. Praktisch bilden sie die Grundlage dafür, dass Entgeltabrechnungsprogramme die Lohnsteuer möglichst einheitlich berechnen. Der Status quo zeigt jedoch die Schwächen einer nur teilweise digitalisierten Rechtsanwendung. Der Programmablaufplan besteht bislang aus einem statischen PDF mit umfangreichen Variablen, Ablaufgrafiken und Testfällen. Dieses System ist nur für wenige Spezialisten handhabbar. Für Steuerjuristen, Softwarehersteller und Normadressaten entsteht jedoch ein mehrfaches Übersetzungsproblem. Recht wird in technische Logik übertragen, diese Logik wird nachprogrammiert, getestet und in die Entgeltabrechnungssoftware eingebaut. An jeder Stelle können Verständnisverluste entstehen.
Der PAP, so wie er heute publiziert ist, ist weder für Menschen noch für Maschinen wirklich lesbar.
Genau hier setzt das Rulemapping an. Die Methode visualisiert die juristische Obersatz- und Subsumtionslogik in strukturierter Form. Voraussetzungen, Ausnahmen, Tatbestandsmerkmale und Rechenregeln werden dabei nicht nur als Text beschrieben, sondern als nachvollziehbare Regelstruktur modelliert. So entsteht ein System, das juristisch anschlussfähig, visuell überprüfbar und maschinenlesbar ist.
Der Vortrag zeigte den Weg in mehreren Schritten:
1️⃣ Zunächst wurde die bestehende Berechnungslogik in eine geschlossene Rulemap übertragen und anhand von 3.000 Testfällen validiert.
2️⃣ Anschließend wurde die PAP-Logik stärker an den gesetzlichen Grundlagen ausgerichtet.
3️⃣ Dadurch verschob sich der Ausgangspunkt: Nicht mehr die technische PDF-Struktur, sondern die rechtliche Systematik bildet das Zentrum.
Genau darin liegt der eigentliche Unterschied. „Law-as-Code” bedeutet nicht, Recht nur nachträglich in Software zu übersetzen. Vielmehr geht es darum, die Regelstruktur so aufzubereiten, dass Normgebung und Vollzug enger zusammenrücken.
Für die Praxis kann das erhebliche Vorteile haben. Änderungen im Steuer- oder Sozialrecht lassen sich beispielsweise transparenter nachverfolgen. Abhängigkeiten zwischen Normen werden sichtbar. Testfälle können parallel zur Modellierung laufen. Hersteller von Entgeltabrechnungsprogrammen erhalten perspektivisch nicht nur ein PDF, sondern auch exportierbare Regel- und Rechenlogik. Besonders wichtig ist jedoch die rechtsstaatliche Dimension. Wenn der automatisierte Vollzug zunimmt, müssen die zugrunde liegenden Regeln weiterhin nachvollziehbar bleiben. Rulemapping kann dabei helfen, das Reasoning aus der Blackbox herauszuholen und als überprüfbare Struktur sichtbar zu machen.
KI in der Gesetzgebungswerkstatt
Der letzte Vortrag beinhaltete einen Werkstattbericht von Prof. Dr. Matthias Grabmair, Andreas Schultz, Dr. Julia Schaumeier und Simon Hochstraßer zu einem laufenden Forschungsprojekt.
Das gemeinsame Forschungsprojekt von LMUDigiTax und der TU München untersucht, wie moderne Technologien – insbesondere KI – Gesetzgebungsprozesse unterstützen können. Dabei war der Werkstattcharakter wichtig. Es ging nicht um fertige Produkte, sondern um experimentelle Prototypen, die aufzeigen, in welchen Bereichen Unterstützung möglich ist und wo die Grenzen liegen.
LegisLLM ist ein erster Baustein. Das Tool unterstützt die Erstellung von Änderungsgesetzentwürfen, die von einer rechtspolitischen Aufgabenstellung ausgehen. Es identifiziert relevante Normen, entwickelt Regelungsalternativen, bewertet diese und erstellt daraus einen Entwurf. Am einfachen und hochaktuellen Beispiel einer Entlastungsprämie erscheint das zunächst einfach möglich zu sein. Spannend wurde es bei einem komplexeren Anwendungsfall: der Einführung einer Arbeitstagepauschale, die Entfernungspauschale, Homeoffice-Pauschale und häusliches Arbeitszimmer zusammenführen sollte.
Die Ergebnisse waren differenziert. LegisLLM identifizierte viele richtige Stellschrauben und erzeugte einen Entwurf, der in Sprache, Struktur und Rechtsförmigkeit erstaunlich weit trug. Zugleich zeigten die Rückmeldungen aus dem simulierten Stellungnahmeverfahren klare Schwächen. Besonders kritisiert wurden unbestimmte Begriffe, systematische Brüche und fehlende dogmatische Präzision. Damit wurde sehr deutlich: KI kann legistische Arbeit zwar erleichtern, aber nicht ersetzen.
KI-Werkzeuge sollten legistische Expertise nicht ersetzen, sondern nur als Werkzeug dienen.
Dieser nüchterne Befund ist wichtig. Die Stärke solcher Systeme liegt nicht darin, fertige Gesetze auszugeben. Vielmehr können sie Varianten sichtbar machen, Verweise identifizieren, erste Entwürfe strukturieren und Beteiligungsverfahren vorbereiten. Der Digitale Stellungnahmeassistent DiSA hat zudem gezeigt, wie ein bisher stark E-Mail- und Word-basiertes Beteiligungsverfahren strukturierter, synopsenbasiert und maschinenlesbar organisiert werden könnte. Damit werden sowohl der Entwurf als auch die Rückmeldung darauf digitalisiert.
Ein zweiter Prototyp, der „Compliance-Cost-Computer”, zielt auf den Erfüllungsaufwand. Dieser umfasst den Zeitaufwand und die Kosten, die Bürgerinnen und Bürger, Wirtschaft und Verwaltung durch die Befolgung einer bundesrechtlichen Vorschrift tragen müssen. Bisher wird dieser Aufwand leitfadengestützt und häufig tabellarisch ermittelt. Der Prototyp versucht, Vorgaben, Prozesse, Fallgruppen, Prozessschritte, Fallzahlen und Kosten aus der konsolidierten aktuellen und geplanten Rechtsfassung KI-unterstützt abzuleiten. Der Mehrwert liegt auch hier nicht in blinder Automatisierung, sondern in Transparenz, Nachvollziehbarkeit und besserer Arbeitsunterstützung.
Zukunftsweisend war schließlich der Gedanke, Gesetze als Graphen für die Kontextanreicherung von KI-Anwendungen aufzubereiten. Denn Sprachmodelle allein wissen nicht zuverlässig, welche Normfassung, welche Verweise und welche systematischen Zusammenhänge relevant sind. Normgraphen können dabei helfen, den Kontext strukturierter bereitzustellen und das Risiko von „Halluzinationen” zu reduzieren. Damit wurde ein Punkt sichtbar, der für alle weiteren Entwicklungen zentral bleibt. Entscheidend ist nicht die KI allein, sondern die Qualität der Rechtsdaten, ihrer Strukturierung und ihrer Einbettung in fachlich kontrollierte Prozesse.
Diskussion: Zwischen Rechtsstaat, Technik und politischer Realität
In der Diskussion wurden die Leitaspekte der Vorträge zusammengeführt und die eigentlichen Spannungen sichtbar gemacht. Mit Matthias Schmid vom Bundesministerium für Digitales und Staatsmodernisierung (BMDS) kam die Perspektive der Bundesregierung hinzu. Er betonte, dass die Themen Bessere Rechtsetzung, Bürokratierückbau und Staatsmodernisierung nun im BMDS gebündelt seien. Für eine digitaltaugliche Gesetzgebung kann diese Konzentration ein Fortschritt sein, wenn gute Rechtsetzung nicht länger zwischen verschiedenen Ressortlogiken zerrieben wird.
Law-as-Code wurde dabei nicht nur als technisches Projekt, sondern zugleich als rechtsstaatliches Konzept verstanden: Wenn der Staat neben dem natursprachlichen Text auch die regulative Logik in strukturierter Form bereitstellt, kann dies die Transparenz, Nachvollziehbarkeit und Vollzugstauglichkeit verbessern. Genau an dieser Stelle setzte jedoch auch die kritische Diskussion an: Wie weit kann und soll Recht formalisiert werden, wenn unbestimmte Rechtsbegriffe, Ermessen, richterliche Kontrolle und menschliche Entscheidungen weiterhin zentrale Bestandteile des Rechtsstaats sind?
Die Antwort lag nicht in einem einfachen Entweder-oder. Viele Regelungsbereiche lassen sich strukturieren, modellieren und teilweise automatisiert vollziehen. Andere Entscheidungen und Prozesse verlangen Wertung, Kontext und menschliche Verantwortung. Deshalb kann das Ziel nicht sein, jede Rechtsanwendung vollständig zu automatisieren. Vielmehr ist entscheidend, Regeln, Entscheidungsschritte und Subsumtionslogiken transparent zu machen. Gerade darin liegt der Unterschied zwischen blinder Automatisierung und rechtsstaatlich kontrollierbarer Unterstützung.
Der Gegensatz zwischen probabilistischer KI und deterministischem Recht wurde besonders intensiv diskutiert. Sprachmodelle können zwar beeindruckende Ergebnisse liefern. Rechtsstaatliche Verfahren verlangen aber Nachvollziehbarkeit, Reproduzierbarkeit und Transparenz. KI benötigt daher Regelstrukturen, geprüfte Daten, Context Engineering und menschliche Kontrolle. Rulemapping, Normgraphen und strukturierte Prozessmodelle können dabei helfen, KI nutzbar zu machen, ohne rechtsstaatliche Anforderungen aufzugeben. Zugleich wurde die Diskussion sehr praktisch: Gesetzgebung entsteht in der Staatspraxis oft unter Zeitdruck, politischen Vorgaben und kurzfristigen Änderungen. Die Werkzeuge müssen deshalb nicht nur methodisch überzeugend, sondern auch einfach genug sein, um im realen Gesetzgebungsalltag zu helfen.
Am Ende stand ein Appell, der über die Technik hinausging. Deutschland braucht nicht nur einzelne Tools, sondern eine Vision für digitales Recht. Dazu gehören offene Rechtsdaten, eine interdisziplinäre Ausbildung, eine engere Verbindung zwischen Rechtswissenschaft und Informatik, bessere Beteiligungsverfahren, eine belastbare Evaluierung und die Bereitschaft, materielle Komplexität wirklich zu reduzieren. Die Digitalisierung kann Komplexität sichtbar machen und handhabbarer gestalten. Sie kann diese jedoch nicht unbegrenzt kompensieren.
FAZIT
📌 Digitaltaugliche Gesetzgebung ist eine neue Arbeitslogik
Der Nachmittag hat gezeigt, dass eine digitaltaugliche Gesetzgebung weit mehr ist als die Suche nach besseren Formulierungen. Sie beginnt mit der Frage, welches Problem geregelt werden soll, welche Wirkung angestrebt wird, welche Alternativen bestehen, wer betroffen ist und wie die Umsetzung später tatsächlich funktioniert. Der Normtext bleibt dabei zentral. Er darf jedoch nicht mehr der erste und einzige Ort sein, an dem über Gesetzgebung nachgedacht wird.
Aus meiner Sicht lag die zentrale Erkenntnis in der Verbindung der drei Ebenen. Dr. Julia Fitzner zeigte, dass gute digitale Gesetzgebung eine neue Frühphase, bessere Beteiligung und methodische Unterstützung der Legistik benötigt. Dr. Tilo Wend machte deutlich, wie Law-as-Code und Rulemapping das Übersetzungsproblem zwischen Recht und Vollzug verringern können. Das Team um Prof. Dr. Matthias Grabmair schließlich zeigte, wie KI-Prototypen heute bereits Entwürfe, Stellungnahmen, Erfüllungsaufwand und Kontextanreicherung unterstützen können, ohne die Verantwortung der Legistinnen und Legisten zu ersetzen.
Nur wenn Prozess, Mensch und Technik zusammen gedacht werden, wird digitaltaugliche Gesetzgebung gelingen. Der Gesetzgebungsprozess muss strukturierter werden. Die Beteiligten müssen befähigt werden. Die Werkzeuge müssen rechtsstaatlich kontrollierbar bleiben. Und das materielle Recht selbst muss dort vereinfacht werden, wo seine Komplexität jeden digitalen Vollzug überfordert.
Der erste Vormittag der „LMU DigiTax 2026” hat mir erneut eindrucksvoll vor Augen geführt, dass die Digitalisierung im Steuerrecht an einem entscheidenden Wendepunkt steht. Die Phase bloßer Experimente ist nicht beendet, aber sie reicht nicht mehr aus. Es gibt funktionierende Einzellösungen, engagierte Akteure, leistungsfähige Fachverfahren und konkrete Fortschritte. Gleichzeitig fehlt häufig noch das verbindende Element: eine Strategie, die rechtliche Zuständigkeiten, technische Standards, dauerhafte Finanzierung und politische Verantwortung zusammenführt.
Das Steuerrecht ist für diese Debatte besonders geeignet, weil es die Probleme des digitalen Staates verdichtet. Es ist massenhaft, datenintensiv, rechtlich hoch anspruchsvoll und föderal organisiert.
Wenn Digitalisierung hier gelingt, kann daraus viel für den Staat insgesamt gelernt werden. Wenn sie hier scheitert, dann meist nicht an fehlender Technologie, sondern an fehlender Verbindlichkeit. Gerade die Verbindung der drei Perspektiven machte das deutlich: Das Verfassungsrecht erklärt, warum einfache Zentralisierung nicht ohne Weiteres möglich ist. Die technische und fachliche Praxis zeigt, dass Standardisierung und Interoperabilität unverzichtbar sind. Die verwaltungspraktische Perspektive macht sichtbar, dass Betrieb, Finanzierung und Verantwortung dauerhaft organisiert werden müssen.
Digitalisierung im Steuerrecht braucht also nicht nur bessere Software. Sie braucht einen handlungsfähigen Staat, der weiß, wer entscheidet, wer betreibt, wer finanziert und wer Verantwortung übernimmt. Erst dann wird aus vielen engagierten Projekten eine wirkliche Digitalisierungsstrategie.
Für mich blieben folgende Aspekte im Gedächtnis:
👉 Erst der Inhalt, dann die Paragraphen
Digitaltauglichkeit entsteht nicht am Ende eines Gesetzgebungsvorhabens. Ziele, Wirkungen, Vollzug und Betroffene müssen früh geklärt werden – so bereits der Normenkontrollrat in einem Gutachten aus dem Jahr 2019.
👉 Recht braucht strukturierte Übersetzung
Zwischen natursprachlichem Normtext und digitalem Vollzug entsteht das „Translation Gap“. Rulemapping, Law-as-Code und Normgraphen können helfen, diese Lücke transparent zu schließen.
👉 KI braucht rechtsstaatliche Leitplanken
KI kann Gesetzgebung unterstützen, Varianten erzeugen und Aufwand reduzieren. Sie darf aber nicht zur Blackbox werden. Entscheidend bleiben Transparenz, Nachvollziehbarkeit und fachliche Verantwortung.
Der Nachmittag war somit tatsächlich ein echtes „Update“. Nicht, weil alle offenen Fragen beantwortet wären, sondern weil deutlich wurde, dass die abstrakte Forderung nach digitaltauglicher Gesetzgebung inzwischen in konkrete Werkzeuge, Prozesse und institutionelle Reformen übersetzt wird. Der nächste Schritt besteht nun darin, diese Ansätze aus dem Pilotmodus herauszuführen und dauerhaft in die Gesetzgebungspraxis zu integrieren.
IM BEITRAG ERWÄHNTE TOOL-KATEGORIEN 
KÜNSTLICHE INTELLIGENZ (KI)
Künstliche Intelligenz (KI) revolutioniert zahlreiche Branchen, und die Steuerberatung ist keine Ausnahme.
LOHNSTEUER
Tools zur Lohnsteuerberechnung helfen Steuerberatern bei der effizienten und fehlerfreien Ermittlung der Steuerbeträge.
LOHN- & GEHALTSABRECHNUNG
Software für die Lohn- & Gehaltsabrechnung hilft Steuerberatern, Löhne effizient und rechtskonform zu berechnen und zu verwalten.
