Digitalisierungsstrategie im Steuerrecht und Föderalismus

Zum Auftakt der LMU Konferenz zur Digitalisierung im Steuerrecht 2026, die am 23. bis 24. April 2026 in München erneut die digitale Steuerwelt zusammenbrachte, stand eine Frage im Mittelpunkt, die seit Jahren immer wieder auftaucht und doch drängender geworden ist: Wie kann Digitalisierung im Steuerrecht gelingen, wenn Zuständigkeiten, Finanzierung, IT-Infrastruktur und politische Verantwortung in einem Föderalstaat verteilt sind? 

Der erste Vormittag war deshalb bewusst grundlegend angelegt. Nach vielen Jahren, in denen es zahlreiche Einzelprojekte, Pilotierungen und technische Fortschritte gab, reicht es nicht mehr aus, nur über neue Anwendungen zu sprechen. Vielmehr wird entscheidend sein, ob Deutschland in der Lage ist, die Digitalisierung im Steuerrecht strategisch, verlässlich und dauerhaft zu organisieren. Genau daran entzündete sich die Diskussion: am Verhältnis von Bundesstaatlichkeit und Steuerverwaltung, an den technischen Voraussetzungen digitaler Verfahren, an der Frage der dauerhaften Betriebsfinanzierung sowie an der praktischen Erfahrung, dass gute Ideen häufig an Schnittstellen, Zuständigkeiten und fehlender Verbindlichkeit scheitern. 

Die Beiträge von Prof. Dr. Christoph Gröpl, Dr. Heino Weller und Carola Heilemann-Jeschke beleuchteten diese Problemlage aus sehr unterschiedlichen Perspektiven. Gerade dadurch entstand ein Gesamtbild: Die Digitalisierung im Steuerrecht ist kein reines IT-Projekt. Sie ist Verfassungsfrage, Organisationsfrage, Finanzierungsfrage und Vollzugsfrage zugleich. 

Föderalismus als Ausgangspunkt und Begrenzung 

Zunächst behandelte Prof. Dr. Christoph Gröpl die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Digitalisierung im föderalen Staat. Viele Digitalisierungsprobleme im Steuerrecht entstehen nicht erst in der Technik, sondern bereits bei der Klärung der Frage, wer im Bundesstaat wofür zuständig ist. Das Grundgesetz weist die Ausübung staatlicher Befugnisse grundsätzlich den Ländern zu. Für die IT bedeutet das: Die Länder entscheiden im Rahmen ihrer Zuständigkeiten grundsätzlich selbst über die Beschaffung, den Einsatz und die Organisation ihrer Systeme. 

Im Steuerrecht wird diese Ordnung besonders anspruchsvoll. Zwar hat der Bund für große Teile des Steuerrechts die Gesetzgebungskompetenz; der Vollzug liegt jedoch weitgehend bei den Landesfinanzbehörden. Selbst dort, wo die Länder im Auftrag des Bundes handeln, sind Behördenorganisation und Verfahrensgestaltung nicht einfach zentral steuerbar. Genau deshalb ist die Digitalisierung im Steuerrecht nie nur eine Frage besserer Software, sondern immer auch eine Frage von Kompetenz, Verantwortung und Steuerungsfähigkeit.  

Damit wurde der zentrale Punkt sehr klar. IT-Systeme bilden Verfahren nicht nur ab, sondern formen sie auch. Sie legen Bearbeitungswege nahe, schaffen Standards und verändern die Verwaltungspraxis. Wer also bundeseinheitliche digitale Lösungen möchte, muss klären, ob die bestehenden Verfassungsnormen dafür ausreichen. Art. 91c GG ermöglicht zwar eine Kooperation bei informationstechnischen Systemen, setzt aber stark auf Vereinbarungen. Art. 108 Abs. 4 GG erlaubt ein Zusammenwirken von Bund und Ländern im steuerlichen Vollzug, lässt aber ebenfalls offen, inwieweit daraus eine zentrale Steuerung abgeleitet werden kann. 

Der Vortrag setzte damit den Rahmen für den gesamten Vormittag. Föderalismus ist kein bloßes Digitalisierungshemmnis, sondern geltendes Verfassungsrecht. Zugleich zeigt er, warum bloße Abstimmung nicht genügt. Digitalisierung braucht Kooperation, aber auch Verbindlichkeit. Sie braucht föderale Verantwortung, aber ebenso gemeinsame Standards. Genau an dieser Spannung zwischen Organisationshoheit der Länder und dem Bedürfnis nach einheitlichen digitalen Verfahren entzündete sich die weitere Diskussion. 

Digitalisierungsstrategie braucht Standards und Interoperabilität 

Dr. Heino Weller knüpfte mit seinem Thema „Gelingensbedingungen einer Digitalisierungsstrategie im Steuerrecht“ daran an und beleuchtete die praktischen Voraussetzungen einer Digitalisierungsstrategie. Eine geschlossene Strategie für das Steuerrecht ist bislang kaum erkennbar. Sichtbar sind vor allem Einzelprojekte. Deshalb stellte sich die Frage, welche gemeinsamen Bedingungen sich aus diesen Projekten ableiten lassen.

Im Zentrum stand zunächst die Standardisierung. Erst wenn Datenformate, Schnittstellen und Protokolle vereinheitlicht werden, werden digitale Verfahren belastbar. Die E-Bilanz zeigt, wie aus unterschiedlich aufgebauten Anlagen zur Steuererklärung maschinenlesbare, prüfbare und auswertbare Datensätze entstehen können. § 147b AO wird ähnlich relevant für die Betriebsprüfung sein, wenn einheitliche Datenstrukturen proprietäre Einzelvereinbarungen zwischen Verwaltung und Softwareherstellern ablösen. 

Das wurde besonders bei der künftigen Datenstruktur für Betriebsprüfungen deutlich. Wenn die Daten der E-Bilanz bereits auf xBRL beruhen und die Daten der künftigen Betriebsprüfung daran anschließen, entsteht ein echter Mehrwert. Werden jedoch Anlagenspiegel, Anlagenverzeichnis oder Kontennachweis anders modelliert, bleibt die Interoperabilität unvollständig. Solche Fragen klingen zwar technisch, entscheiden aber darüber, ob die Digitalisierung den Aufwand reduziert oder neue Abstimmungsbedarfe schafft.  

Hinzu kam der Gedanke der „radikalen Praktikabilität“. Digitalisierung muss aus der Perspektive der Nutzerinnen und Nutzer gedacht werden. Ein Projekt ist nicht automatisch erfolgreich, nur weil irgendwo ein Datensatz entsteht. Es muss im Alltag von Steuerpflichtigen, Unternehmen, Kanzleien und Verwaltung zu weniger Aufwand, mehr Verlässlichkeit und besserer Anschlussfähigkeit führen. 

Diese Spannung wird beispielsweise durch den digitalen Gewerbesteuerbescheid verdeutlicht. Das Projekt ist wichtig, bleibt aber komplex, da Kommunen und Finanzverwaltungem der Länder zusammenwirken müssen; außerdem muss die semantische Interoperabilität sichergestellt sein. Auch die E-Bilanz-Rückübermittlung macht deutlich, dass eine digitale Prozesskette nicht endet, sobald Daten an die Verwaltung gesendet wurden. Korrekturen, Prüfungsfeststellungen und Rückmeldungen müssen ebenfalls strukturiert und maschinenlesbar zurückgespielt werden. 

Was im Vortrag sehr deutlich wurde: Eine Digitalisierungsstrategie darf nicht bei einem Projektnamen stehenbleiben. Sie braucht Standards, semantische Anschlussfähigkeit, klare Priorisierung, partizipative Verfahren und den digitalen Nachweis von Vertretung. Erst dann wird aus Digitalisierung mehr als die elektronische Abbildung analoger Abläufe. 

Der Maschinenraum des Staates als zentrale Zukunftsfrage 

Carola Heilemann-Jeschke weitete den Blick über das Steuerrecht hinaus: „Wege zu einer funktionierenden Digitalisierung im Steuerrecht“.  

Die Steuerverwaltung zeigt, dass eine proaktive Verwaltung möglich ist: Hessen arbeitet mit Festsetzungsvorschlägen unter dem Motto „Die Steuer macht jetzt das Amt“ und auch ELSTER entwickelt sich in Richtung einfacherer, digitaler und stärker vorausgefüllter Verfahren. Daraus folgt jedoch nicht, dass jedes Ressort seinen eigenen digitalen Kern aufbauen sollte. Die Steuerverwaltung ist leistungsfähig, weil sie über Jahrzehnte einen eigenen technischen Unterbau entwickelt hat. Für den Gesamtstaat wäre eine solche Logik jedoch problematisch, da sie zu einer Fragmentierung in einzelne Plattformen statt zu einem vernetzten digitalen Staat führen würde.

Entscheidend ist deshalb der gemeinsame Maschinenraum. Solange Identität, Datenaustausch, Datenabruf, digitale Zahlungsabwicklung und Postfach nicht als verbindlicher Plattformkern stabil finanziert sind, ist ein verlässlicher Regelbetrieb nicht gewährleistet.  

Genau darauf zielte ihr zentraler Gedanke ab: 

Digitalisierung scheitert nicht nur an fehlenden Ideen, sondern häufig am Übergang vom Projekt in den verlässlichen Dauerbetrieb. Wenn digitale Infrastruktur projektförmig, befristet und abhängig von jährlichen Haushaltsentscheidungen finanziert werden, bleiben selbst gute Lösungen strukturell unsicher. Fachverfahren können aber nur dann zuverlässig auf gemeinsame Dienste aufsetzen, wenn die technischen und finanziellen Grundlagen nicht jedes Jahr neu verhandelt werden müssen. 

Heilemann-Jeschke forderte deshalb eine rechtsfähige Betreibereinheit für den fachagnostischen Plattformkern des Staates. Damit ist keine Zentralisierung aller Fachverfahren gemeint. Steuerrecht, Melderecht, Sozialrecht oder Hochschulverwaltung behalten ihre eigene Fachlogik. Gemeint ist der gemeinsame digitale Unterbau, auf den diese Verfahren aufsetzen können. Damit verschiebt sich der Fokus auf die Verantwortung: Ein Staat, der Zuständigkeiten dauerhaft verteilt, ohne Betrieb, Finanzierung, Sicherheit und Weiterentwicklung klar zuzuordnen, wird digital nicht handlungsfähig. Die offene Frage lautet daher nicht mehr nur, ob eine proaktive Verwaltung möglich ist, sondern auch, wer den gemeinsamen digitalen Unterbau verbindlich verantwortet. 

Diskussion: Zwischen Verfassungsrecht, Kooperationsföderalismus und politischem Willen 

Die anschließende Diskussion zeigte, wie stark die drei Vorträge ineinandergriffen.  

Zunächst rückte Prof. Dr. Gregor Kirchhof die Komplexität des Steuerrechts selbst in den Mittelpunkt. Die Digitalisierung wird nicht nur durch föderale Zuständigkeiten erschwert, sondern auch durch die Vielzahl von Steuern, Ausnahmen und materiell-rechtlichen Differenzierungen. Wer digitale Verfahren wirklich vereinfachen will, muss daher auch über das materielle Steuerrecht sprechen. Sein Hinweis auf andere Staaten war deutlich. 

Während Deutschland noch über Risikomanagementsysteme, Vollzugsfragen und einzelne Digitalprojekte ringt, haben andere Länder Steuerverfahren bereits vor Jahren radikal vereinfacht, vorausgefüllte Erklärungen eingeführt oder stark pauschalierende Lösungen gewählt. Daraus ergab sich die unbequeme Frage: Digitalisieren wir ein zu komplexes System oder nutzen wir die Digitalisierung als Anlass, um das System zu vereinfachen? 

Anschließend brachte Hans-Jürgen Rosenlehner die Perspektive der Länder und insbesondere den Wert des Föderalismus ein. Der Föderalismus sei nicht nur Bremse, sondern auch Schutzmechanismus und Innovationsraum.  

ELSTER wurde als Beispiel dafür genannt, dass die Länder in Kooperation leistungsfähige digitale Lösungen entwickeln können. Das Projekt zeigt, dass nicht jede erfolgreiche Digitalisierung zentral vom Bund ausgehen muss. Zugleich wurde aber auch deutlich, dass solche Erfolge stark vom persönlichen Engagement, von gewachsenen Strukturen und von politischer Priorisierung abhängen. 

In der Diskussion um KONSENS und ELSTER wurde ein Spannungsfeld sichtbar, das sich nicht einfach auflösen lässt. Einerseits erfordert die Digitalisierung Verbindlichkeit, Standards und eine dauerhafte Finanzierung. Andererseits hat der Föderalismus in der Steuerverwaltung bereits tragfähige Lösungen hervorgebracht. Die Frage lautet daher nicht schlicht Zentralisierung oder Föderalismus. Vielmehr muss gefragt werden, welche Elemente zwingend gemeinsam organisiert werden müssen und wo dezentrale Verantwortung weiterhin sinnvoll ist. 

Besonders aufschlussreich war auch der Blick über das Steuerrecht hinaus. Die Zusammenarbeit zwischen Steuerverwaltung und Sozialversicherung zeigt, dass nicht nur der Föderalismus Probleme bereitet. Auch Ressortgrenzen innerhalb von Bund und Ländern können eine digitale Vereinheitlichung verhindern. Wenn steuerliche Außenprüfung und sozialversicherungsrechtliche Betriebsprüfung ähnliche Daten benötigen, aber eigene Datenstrukturen, Übermittlungswege und Prüfprozesse entwickeln, entsteht aus Nutzersicht kein digitaler Fortschritt, sondern zusätzliche Komplexität. 

Damit verschiebt sich der Fokus erneut auf die Perspektive der Nutzerinnen und Nutzer. Unternehmen, Kanzleien und Bürgerinnen und Bürger interessieren sich nicht dafür, ob ein Problem aus Bundesstaatlichkeit, dem Ressortprinzip oder historisch gewachsenen Zuständigkeiten entsteht. Sie erleben nur, ob der Staat funktioniert. Genau darin lag eine der wichtigsten Einsichten der Diskussion: Digitalisierung muss vom Lebenssachverhalt und vom Prozess her gedacht werden, nicht von der Zuständigkeitsordnung. 
 

🔎 In der Zusammenfassung lassen sich drei Punkte herausheben: 

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