Kassengesetz-Evaluierung: Warum die Datenbasis für neue Kassenpflichten nicht reicht

Ein Beitrag von Edo Diekmann und Tobias Teutemacher

Am 7.1.2026 veröffentlichte das BMF auf seinen Internetseiten den Bericht zur Evaluierung des Gesetzes zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen. Dieser lang erwartete Bericht ist von besonderer Bedeutung, heißt es doch im Koalitionsvertrag der Bundesregierung – unterzeichnet im Mai 2025 – zum Themenkomplex „Steuerhinterziehung und -vermeidung“, dass im Kontext der Evaluation der bestehenden Registrierkassenpflichten etwaigen erkannten Defiziten Rechnung getragen werden soll. Hinzu kommt die für Geschäfte mit einem jährlichen Umsatz von über 100.000 € geplante Registrierkassenpflicht ab dem 1.1.2027. Auch das Thema „Abschaffung oder Beibehaltung der Belegausgabepflicht“ spielt dabei eine wesentliche Rolle. Der Beitrag beschäftigt sich mit den Inhalten des Berichts und zeigt dessen Schwachstellen auf.

Edo Diekmann

ehem. Finanzberater

Tobias Teutemacher

Fachbuchautor, Referent

KERNAUSSAGEN

👉 Die Darstellung der Auswirkungen der evaluierten Normen ist nicht vollständig.

👉 Offensichtliche Mängel im Kassengesetz werden nicht angesprochen.

👉 Die evaluierten Daten sind nicht aussagekräftig, da zwar die Daten der Länder für zwei Jahre ausgewertet wurden, aber wichtige Daten zur Branchenzugehörigkeit oder zu verhängten Bußgeldern nicht erhoben wurden.

👉 Eine Befragung der Verbände ist keine als repräsentativ zu klassifizierende Erhebung.

Was die Evaluierung für die Praxis bedeutet

Im Folgenden werden die wesentlichen Punkte, die aus Sicht von Praktikern zukünftig beachtet werden sollten, zusammengefasst:

1. Datenlage und Datenerhebung (Abschnitt 4 des Evaluierungsberichts)

Der Bericht enthält Schlussfolgerungen, welche auf der Grundlage von Datenerhebungen der Länder über Kassen-Nachschauen durchgeführt wurden. Zudem wurden Daten aus der Befragung diverser Verbände herangezogen. Leider wurden bei der Datenerhebung keine branchenspezifischen Daten, wie z. B. die Gewerbekennzahl, erhoben. Damit entfällt eine Auswertung nach branchenspezifischen Besonderheiten; es sei denn, solche Daten können von einzelnen Ländern nachgeliefert werden. Zudem wurden keine Daten zu verhängten Bußgeldern erhoben. Schließlich wäre es von Interesse, ob und in wie vielen Fällen Feststellungen der Kassen-Nachschau zureichende tatsächliche Anhaltspunkte für eine Steuerstraftat oder -ordnungswidrigkeit ergeben haben. Leider sind insoweit keine Daten erhoben worden.

2. Darstellung der Evaluierungsergebnisse (Abschnitt 5 des Evaluierungsberichts)

Die Datenerhebung erfolgt auch für die Kassenführung mittels offener Ladenkassen mit und ohne Einzelaufzeichnung. Für eine fundierte Analyse wäre es sinnvoll gewesen, Umsatzgröße, Gewerbekennzahl und Beanstandungsgrund auszuwerten. Dies ist nicht erfolgt – insoweit sind die im BMF-Bericht gezogenen Schlussfolgerungen oberflächlich und für eine vertiefte Analyse nicht geeignet.

Allerdings ist die mangelnde Praktikabilität der Tatbestandsmerkmale des § 146 Abs. 1 Satz 3 AO offensichtlich (siehe auch die Ausführungen oben in Abschnitt III.1).

Im Bericht wird in Abschnitt 5.2.5 erwähnt, dass festgestellte Verstöße gegen die Belegerteilungspflicht nur einen geringeren Anteil ausmachen. Aus Sicht der Prüfungspraxis ist davon auszugehen, dass der Prüfungsdienst auch bei festgestellten Verstößen gegen die Belegerteilungspflicht dies mangels Sanktionsmöglichkeit nicht immer protokolliert hat. Insoweit könnte die Zahl der Verstöße gegen die Belegerteilungspflicht wesentlich höher sein. Auch hier wäre es u. E. sinnvoll gewesen, eine branchenbezogene Auswertung durchzuführen. Es ist nicht nur für Prüfer der Finanzbehörden, sondern auch als Verbraucher offensichtlich, dass in manchen Branchen kaum Kassenbelege angeboten werden (Eisdielen, Fast-Food-Gastronomie u. a.).

Bei den verknüpften Analysen für die offene Ladenkasse und Maßnahmen im Anschluss wurde zum Gros der Fälle keine Angabe über Folgemaßnahmen protokolliert (siehe Abschnitt 5.2.7.2 und Abbildung 8 des Evaluierungsberichts). Es könnte auch nur der Anteil der Kassen-Nachschauen analysiert werden, bei denen Folgemaßnahmen aufgezeichnet wurden. Es würden sich signifikant höhere Anteile an erforderlichen Folgemaßnahmen ergeben. Dies wäre zumindest ein Indiz für die Sinnhaftigkeit einer Kassen-Nachschau.

Zur fehlenden Sanktionsmöglichkeit bei einem Verstoß gegen die Belegerteilungspflicht verweist der Evaluierungsbericht auf eine entsprechende Forderung des Bundesrats.

3. Zusammenfassung der Evaluierungsergebnisse (Abschnitt 6 des Evaluierungsberichts)

Das BMF stellt fest, dass Verstöße gegen die Belegerteilungspflicht keine zentrale Rolle einnehmen, und kommt zu dem Schluss, dass weiterhin beobachtet werden sollte, ob Verstöße gegen die Belegausgabepflicht fortbestehen.

Aus unserer Sicht lässt sich dazu nur feststellen: „Wer sehen will, wird sehen!“, dass in vielen Bereichen der Bargeldbranchen gegen diese Pflicht verstoßen wird. Deshalb werden auch im Vorfeld von Kassen-Nachschauen und Außenprüfungen „Testkäufe“ oder „Testessen“ durchgeführt. Die dazu erstellten Vermerke sind keine Bestandteile von statistischen Erhebungen. Ginge es nur um Papiereinsparung, könnten diese Unternehmen einen elektronischen Bon erzeugen. Aber ohne Belegerzeugung kann kaum kontrolliert werden, auf welchem Eingabedisplay die Daten erfasst werden. In Steuerfahndungsprüfungen wurden manipulierte Kassensysteme festgestellt, welche die Eingabedaten nur dann an eine darunterliegende weitere Kasse mit einer TSE transferiert haben, wenn

der Kunde einen Kassenbeleg verlangt,
unbar gezahlt wird oder
nach einem Zufalls-Algorithmus X-Prozent des Umsatzes immer der TSE-Kasse zugeführt werden, damit das Unternehmen nicht auffällt.

Aus diesem Beispiel wird deutlich, dass der Kassenbeleg kein isoliertes Stück Papier ist, sondern für den steuerehrlichen Unternehmer der Nachweis, dass der Geschäftsvorfall mit einer TSE-Kasse gesichert wurde. Der Beleg ist das letzte Glied eines technischen Datenprozesses.

Der Evaluierungsbericht führt aus, dass es aufgrund der Datenlage offenbleiben muss, ob bei offenen Ladenkassen eine Veränderung sinnvoll wäre. Zugleich räumt das BMF ein, dass die Nutzenden einer offenen Ladenkasse keine eAS anschaffen, weil sie es nicht müssen (siehe Seite 37 des Evaluierungsberichts). Seine Schlussfolgerungen hat das BMF sehr „verklausuliert“ formuliert. Letztlich sind die ausgewerteten Daten zu schlecht, nicht detailliert genug und angesichts eines Datenerhebungszeitraums von nur zwei Jahren fragt man sich, warum hier nicht punktuell bei der Datenerhebung nachgesteuert wurde.

Zudem ist nicht erkennbar, inwieweit die eindeutigen Vorgaben des Finanzausschusses zur Durchführung der Evaluierung berücksichtigt wurden: „Sollte die Evaluierung ergeben, dass die gesetzlichen Maßnahmen zu einer wirksamen Manipulationsbekämpfung nicht ausreichen würden, werde der Gesetzgeber nachsteuern. Dabei werde auch die Einführung einer generellen Registrierkassenpflicht gekoppelt mit einer Belegausgabepflicht in die Erwägungen einzubeziehen sein. Im Rahmen der Prüfung von gesetzgeberischen Maßnahmen seien auch Erfahrungen einzubeziehen, die andere Länder mit der Einführung und Umsetzung einer Registrierkassen- sowie einer Belegausgabepflicht gemacht hätten.“ Aus unserer Sicht bedeutet dies: Soll zum 1.1.2027 eine Registrierkassenpflicht für Unternehmen mit einem Jahresumsatz von über 100.000 € eingeführt werden, so wie im Koalitionsvertrag geplant, kann dies nur erfolgen, wenn ein klares und starkes Fundament aus einheitlichen gesetzlichen Regelungen geschaffen wird.

Die ergehenden Ergänzungen in der Kassensicherungsverordnung müssen aus unserer Sicht klare und eindeutige Reglungen enthalten, die die Unternehmen auch erfüllen können. Anschließend wären die Verwaltungsanweisungen entsprechend anzupassen. Angefangen über die AEAO zu den §§ 146, 146a AO bis hin zu den GoBD.

Die Kassenführung mittels offener Ladenkasse, d. h., die Erlösermittlungsmethode, die Tageslosung nur anhand eines Tageskassenberichts durch Auszählung zu ermitteln, ist ein Relikt aus früheren Jahren und liefert keine brauchbaren nachprüfbaren Informationen. Ein Kassensturz bei dieser Erlösermittlung ist selten erfolgversprechend. Für die Gleichmäßigkeit des Besteuerungsverfahrens und die Chancengleichheit der Betriebe ist es erforderlich, für alle gleiche Voraussetzungen zu schaffen. Die offene Ladenkasse sollte deshalb u. E. auf klar abgrenzbare Mikrobetriebe beschränkt bleiben.